國家監察體制改革的憲法學思考-開題報告

一、文獻綜述

自從中共中央辦公廳2016年11月印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。經過多年的改革實踐，探知國家監察體制改革目的是為建立統一而有權威的反腐敗機制、以有效地控制公權力為目的的一項事關全局的重大政治改革，但這場改革涉及大量的憲法和相關法律問題，需要從憲法高度審視改革目標與改革過程的合憲性，為及時解決可能面臨的憲法問題提供理論依據。

當前，國外關于國家監察體制改革的研究甚少。而目前國內對國家監察體制改革的研究重點在于改革過程中的憲法依據、法理依據、國家監察機構的設置和制約等其他方面。關于國家監察體制改革的憲法學角度分析，較多學者認為國家在未進行憲法修改與法理依據不足的情況下，就開展改革試點工作，缺乏法律認同。而也有國內學者認為，從國家監察體制改革角度分析，改革歷經多個階段，并分別論證了改革的合憲性的依據。而關于國家監察機關的權力制約和職責體現，國內研究多集中在檢察院的反貪反瀆轉隸后的現狀探討，創新“留置”替代“雙規”的時代意義和職務犯罪調查權與偵查權的關系等等。

中國政法大學教授、中國行政法學會會長馬懷德指出，就國家法治監督體系而言，雖然政府內部有行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發揮作用。進行國家監察體制改革，建立國家監察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴密的法治監督體系，從而實現全面推進依法治國的目標。

目前，監察體制改革在經歷試點之后，在全國各地全面鋪開。經過國家機構體制改革的鋪墊，改革各項工作正井然有序地進行。從憲法學角度剖析國家監察體制改革，其實重點是在于如何在憲法框架下給予監察委員會的性質、地位、機構、職能和運行機制，并區別其與其他國家機關之間的關系以及解決如何對其進行權力監督等問題，總結而言就是合憲性。

國家監察體制改革，其實對我國原有的監察權進行了解構重組，創設了監察委員會。從此之中不難看出改革后的監察委員會是一個權力高效集中的監察機構可見，監察體制改革是要將過去并不科學的權力重新解構，更新配置、集合資源，努力在政治領域重塑科學的監察權體系，以此來實現國家治理體系和治理能力的現代化。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”黨的十九大報告強調“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，為此特別指出需要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。省委常委、省紀委書記、省監委主任梁惠玲指出，國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是國家監督制度的重大頂層設計，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。要提高政治站位，自覺用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，認真學習貫徹憲法和監察法，增強深入推進國家監察體制改革的堅定性自覺性。要把握正確政治方向，深刻領會、牢牢把握深化國家監察體制改革的重大意義、根本目的、總體目標和主要任務，堅持目標導向和問題導向，大膽實踐，勇于探索，更好地把制度優勢轉化成為治理效能。要推動改革持續深化，堅持以法治思維和法治方式懲治腐敗，加強制度規范研究，努力創造可復制可推廣的實踐經驗。要大力實施素質提升工程，深入開展“大學習、大培訓、大調研”活動，嚴格自我監督，打造忠誠干凈擔當的紀檢監察鐵軍。在這一大的背景下，監察體制改革這類重大改革的啟動和推進必須要有憲法上的依據。

縱觀我國學界對國家監察體制改革已經探究較為全面和深入，但是還有些許疑問亟待解決。例如國家監察機關與權力機關的關系與相互監督是否存在矛盾；國家監察機關不同于黨的監察機關，其與行政機關、司法機關、執法機關的關系是否會影響其獨立性；憲法與監察法如何在法律層面銜接落實細化。許多問題需要我們去研究和分析，這也是筆者選擇這個課題作為研究重點，希冀筆耕不輟能有小收獲。

二、論文提綱

引言：探討從憲法高度審視改革目標與改革過程的合憲性

一、國家監察體制改革歷史沿革及現實必要性

（一）國家監察體制改革的歷史沿革及試點路線圖

（二）國家監察體制改革的現實條件

二、從合憲性角度分析國家體制改革

（一）從憲法學分析監察委員會的設立

（二）立法機關授權改革試點的法理依據

三、從憲法角度分析監察委員會監督與被監督

（一）國家監察委員會權力由誰監督 

（二）國家監察委員會的監督對象

四、國家監察機關的憲法設計

（一）監察機關目標的憲法設計

（二）監察機關結構的憲法設計

（三）監察機關地位的憲法設計

五、國家監察體制改革與憲法學研究道路思考

（一）歸納總結改革成就

（二）分析今后改革方向

三、參考文獻

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